Tilsyn

Det driftsorienterede tilsyn har til formål at sikre kvaliteten af de sociale tilbud i Danmark. Tilsynet føres ud fra en risikobaseret tilgang og retter sig mod offentlige såvel som private sociale tilbud.

Tilsyn er et styringsredskab, der bruges i mange lande inden for forskellige sektorer. Denne artikel omhandler godkendelse og driftsorienteret tilsyn med sociale tilbud i Danmark. Tilsynet har til formål at sikre, at borgerne ydes en indsats, der er i overensstemmelse med formålet med offentlige og private tilbud efter serviceloven. Artiklen handler ikke om det personrettede tilsyn, som varetages af de enkelte kommuner, og som i modsætning til det driftsorienterede tilsyn har den enkelte borgers situation i fokus.

Den primære målgruppe for det driftsorienterede tilsyn er offentlige såvel som private sociale tilbud. På børne- ungeområdet er der tale om plejefamilier og døgntilbud. Tilsynet føres ud fra en risikobaseret tilgang, hvor socialtilsynet foretager en konkret vurdering af behovet for tilsynsbesøg for hvert enkelt tilbud. Der er et mindstekrav på ét besøg om året. Tilsynet er implementeret i sin nuværende form i januar 2014. 

Læs hele artiklen

Målgruppe

Den primære målgruppe for det danske socialtilsyn er offentlige samt private tilbud på det sociale område. Der er tale om tilbud til børn og unge - plejefamilier, opholdssteder og døgntilbud – såvel som tilbud til voksne – botilbud, krisecentre, herberg og ambulant misbrugsbehandling mv.

Tilsyn relaterer sig til flere forskellige målgrupper. Den primære målgruppe for det danske socialtilsyn er de tilbud, som socialtilsynet skal godkende og føre driftsorienteret tilsyn med efter Lov om Socialtilsyn.

§ 4 i Lov om Socialtilsyn fastsætter hvilke tilbud, der er omfattet af socialtilsynet:

  1. Plejefamilier og kommunale plejefamilier efter § 66, stk. 1, nr. 1 og 2.
  2. Døgntilbud efter § 66, stk. 1, nr. 5 og 6, og §§ 107-110 i lov om social service samt stofmisbrugsbehandlingstilbud efter § 101. Det vil for børn og unges vedkommende sige opholdssteder og døgninstitutioner, herunder lukkede døgninstitutioner, og for voksne botilbud, krisecentre og stofmisbrugsbehandling.
  3. Tilbud i form af hjælp og støtte efter §§ 83-87, 97, 98 og 102. Dette omfatter (med visse undtagelser) personlig hjælp, omsorg, pleje, behandling m.m. til voksne, som på grund af midlertidigt eller varigt nedsat funktionsevne eller særlige sociale problemer ikke selv kan udføre disse opgaver.

Tilsynet retter sig både mod offentlige og private tilbud

Den sekundære målgruppe for tilsynet er de anbringende kommuner og de kommuner og regioner, som er driftsherrer for tilbuddene.

Ved udgangen af 2015 skal alle tilbud være godkendt, eller regodkendt, hvorefter der vil foreligge et officielt tal for, hvor mange tilbud, der er omfattet socialtilsynet (Lov om Social Tilsyn).

Kilder:

Lov om Social Tilsyn 

Metode

Godkendelse af og driftsorienteret tilsyn med sociale tilbud til børn, unge og voksne varetages i Danmark af 5 kommuner i deres funktion som socialtilsyn. Socialtilsynet vurderer tilbuddenes kvalitet efter lovbestemte kvalitetskriterier og kvalitetsindikatorer.

Det driftsorienterede tilsyn i Danmark skal sikre, at de sociale tilbud har den fornødne kvalitet. Formålet med socialtilsynet er at bidrage til at fastholde og udvikle kvaliteten i tilbuddene (§ 6 i Lov om socialtilsyn).

Et ensartet, kompetent og uvildigt tilsyn

Med Lov om socialtilsyn, som trådte i kraft 1. januar 2014, er opgaven med at føre driftsorienteret tilsyn med sociale tilbud samlet i 5 kommunale enheder – også kaldet 5 socialtilsyn. Tidligere lå opgaven hos hver af landets 98 kommuner. De større enheder skal sikre en ensartet og faglig kompetent varetagelse af godkendelses- og tilsynsopgaven. For at sikre uvildighed kan socialtilsynene ikke godkende eller føre driftsorienteret tilsyn med tilbud i egen kommune. Dette gøres af et andet af de 5 socialtilsyn. Læs mere om overvejelserne bag socialtilsynet i Forslag til Lov om socialtilsyn 

Lov om socialtilsyn fastsætter en række krav, som tilbuddene samlet set skal opfylde som betingelse for (fortsat) godkendelse. Kravene er som udgangspunkt ens for såvel offentlige som private tilbud. Et helt centralt krav er, at tilbuddene skal have fornøden kvalitet.

Tilstrækkelig god kvalitet kræves for godkendelse

Det er et helt centralt krav, at tilbuddene skal have fornøden kvalitet for at blive godkendt.

Socialtilsynet skal jf. Lov om Socialtilsyn § 6, stk. 2 vurdere kvaliteten i tilbuddene inden for 7 temaer: 1) Uddannelse og beskæftigelse, 2) Selvstændighed og relationer, 3) Metoder, målgrupper og resultater, 4) Organisation og ledelse, 5) Kompetencer, 6) Økonomi samt 7) Fysiske rammer.

Til brug i kvalitetsvurderingen skal socialtilsynet anvende en kvalitetsmodel (Bekendtgørelse om socialtilsyn, § 5). Kvalitetsmodellen er generisk, det vil sige, at den gælder for alle tilbudstyper. Kvalitetsmodellen findes i 2 varianter - én for tilbud og én for plejefamilier.

I kvalitetsmodellen er hvert af de 7 temaer konkretiseret i et antal kvalitetskriterier, som tilbuddene skal opfylde. Socialtilsynets vurdering af, i hvilken grad tilbuddene opfylder kvalitetskriterierne sker på baggrund af bedømmelse af særlige indikatorer. Fx skal socialtilsynet vurdere, i hvilken grad børnene og de unge i tilbuddet gennemfører et grundskoletilbud, og om de trives i tilbuddet.

Kvalitetsvurderingen offentliggøres på Tilbudsportalen. Alle borgere og sagsbehandlere har mulighed for at se socialtilsynets vurdering af tilbuddets kvalitet, samt om tilsynet har givet anledning til påbud og/eller skærpet tilsyn.

Fokus på resultater for borgerne

Kvaliteten af et tilbud skal ifølge Forslag til Lov om socialtilsyn vurderes ud fra i hvor høj grad, tilbuddet formår at forbedre borgerens situation og ud fra i hvor høj grad tilbuddet bidrager til borgernes trivsel. I kvalitetsmodellen er der derfor særligt fokus på resultater for borgerne og i mindre grad på rammer (struktur) eller indsatsens tilrettelæggelse (proces).

Risikobaseret tilsyn

Socialtilsynet skal som minimum aflægge ét årligt anmeldt eller uanmeldt tilsynsbesøg i hvert tilbud. Det enkelte socialtilsyn vurderer derudover generelt, hvor intensivt tilsynet skal være. Dette vurderes ud fra en risikobaseret tilgang i forhold til de enkelte tilbud. (Bekendtgørelse om socialtilsyn, § 6, stk.2). Det kan fx være relevant at føre et mere intensivt tilsyn med tilbud, der ikke anvender velbeskrevne og dokumenterede metoder, eller med plejefamilier, hvor familiens vilkår og kapacitet har ændret sig siden godkendelsen. På den anden side kan det fx være relevant at føre et mindre intensivt tilsyn med tilbud, som gennem en årrække har leveret veldokumenterede resultater, og som har uændrede ressourcer og rammer. Ligesom det kan være en fordel at føre et mindre intensivt tilsyn med plejefamilier, der alene anvendes til aflastningsopgaver (Håndbog om socialtilsyn).

Socialstyrelsens auditfunktion

Som led i Lov om socialtilsyn har Socialstyrelsen en særlig funktion, kaldet auditfunktionen. Auditfunktionen understøtter, at socialtilsynets opgaveløsning udføres i overensstemmelse med lovens formål og intention. Socialstyrelsen følger socialtilsynets praksis, understøtter udførelsen af godkendelses- og tilsynsopgaven, og leverer analyser og viden om socialtilsynets virksomhed (Lov om socialtilsyn, § 24).

Kilder

Forslag til lov om socialtilsyn

Lov om Social Tilsyn

Bekendtgørelse om Social Tilsyn

Håndbog om Social Tilsyn

Implementering

Implementeringen af det danske socialtilsyn varetages i et samarbejde mellem de ansvarlige kommuner og Socialstyrelsen. Implementeringsaktiviteterne omfatter bl.a. udvikling af en håndbog, gennemførelse af et introduktionsforløb og løbende rådgivning og læring.

Forankring af det danske socialtilsyn

Det danske tilsyn med sociale tilbud og plejefamilier udføres af 5 kommuner, der er placeret i hver af landets regioner (Lov om Social Tilsyn)

  • Frederiksberg Kommune i Region Hovedstaden.
  • Holbæk Kommune i Region Sjælland.
  • Faaborg-Midtfyn Kommune i Region Syddanmark.
  • Silkeborg Kommune i Region Midtjylland.
  • Hjørring Kommune i Region Nordjylland.

Tilsynene er organisatorisk forankret i de ovennævnte kommuner. Det politiske ansvar ligger i disse kommuners kommunalbestyrelser.

Ifølge Thomas Haldbo Handen fra Kontor for Social Tilsyn og National Koordination i Socialstyrelsen beskæftiger tilsynsenhederne hver især mellem 50 og 80 medarbejdere. Antallet af medarbejdere skal sikre, at de 5 socialtilsyn har de specialistkompetencer, der skal til for at sikre et tilstrækkeligt fagligt niveau og kvalitet i godkendelses- og tilsynsopgaven. Disse omfatter bl.a. indsigt i økonomi, jura, pædagogik og sociale metoder (Hansen, 2014).

Implementering gennem tæt samarbejde

Modellen for det danske socialtilsyn er udviklet og implementeret i et tæt samarbejde mellem Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold, Kommunernes Landsforening, de 5 socialtilsynskommuner og Socialstyrelsen. Der har derudover været en lang række centrale interessenter inddraget i udviklingen af kvalitetsmodellen (Hansen, 2014).

For at sikre ensartethed i de 5 socialtilsyn, har tilsynscheferne samarbejdet på tværs om bl.a. taksberegningsgrundlag, tilsynspolitik samt udvikling af et fælles it-system.   

Implementeringsaktiviteter

Socialstyrelsen har som et led i Lov om socialtilsyn fået en såkaldt auditfunktion. Socialstyrelsens har til opgave at understøtte, at lovgivningen implementeres i kommunerne - og hovedaktiviteten består i at følge, understøtte og analysere de nye Socialtilsyns virksomhed (Lov om socialtilsyn).

Socialstyrelsen arbejder med et tydeligt implementeringssigte i sine aktiviteter, og designer sine understøttende aktiviteter på baggrund af en række implementeringsdrivere, som er identificeret i faglitteraturen om implementering (Fixsen et al., 2005).

Centralt står implementeringen af kvalitetsmodellen, hvor Socialstyrelsen understøtter brugen af et nye tilsynskoncept og udviklingen af en ny tilsynsfaglighed, som typisk gennemløber følgende faser (Fixsen et. al, 2005):

  • Orientering mod den nye praksis, hvor medarbejderne så småt begynder at fatte interesse for det nye koncept og indsats
  • Mekanisk anvendelse, hvor medarbejderne arbejder med den nye indsats, men på en ikke rutinepræget måde. Eks. ved at arbejde meget slavisk med kvalitetsmodellen, så temaer rejses i en bestemt rækkefølge og samtalen med borgeren bliver meget styret af modellen
  • Rutinemæssig anvendelse, hvor medarbejderne har lært indsatsen at kende og derfor kan anvende den med smidighed og efter hensigten. Eks hvor samme kvalitetsmodel anvendes fleksibelt og tilpasset den enkelte plejefamilie/tilbud.
  • Integration og innovation, hvor medarbejderne har lært indsatsen så godt, at man begynder at kunne forfine den og samtidig integrere den i øvrige dele af ens arbejde, og samtidig udvikle den, så den passer til flere situationer.  

Socialstyrelsen understøtter konkret socialtilsynene med vejledning, redskaber og materialer af relevans for varetagelsen af godkendelses- og tilsynsopgaven.

Som led i implementeringen gennemfører auditfunktionen i tæt samarbejde med de 5 socialtilsyn en række aktiviteter, der omfatter:

Kompetenceudvikling og læringsfora: Socialstyrelsen gennemfører forskellige kompetenceudviklingstiltag (f.eks.  introduktionsforløb og kursus-/temadage) samt løbende dialog- og læringsfora om udvalgte faglige emner eller funktioner, som er væsentlige for socialtilsynets medarbejdere (f.eks. whistleblowerordningen og magtanvendelsesregler).

Håndbog om socialtilsyn: Socialstyrelsen har, i samarbejde med socialtilsynene, udviklet en web-håndbog . Håndbogen er målrettet socialtilsynet og giver inspiration til, hvordan godkendelse og socialtilsyn kan tilrettelægges. Håndbogen revideres løbende.

Arbejdsgangsanalyser og lærende auditforløb: Socialstyrelsen gennemfører arbejdsgangsanalyser af udvalgte faglige og administrative processer i tilsynene (f.eks. regodkendelser tilbud og nygodkendelser af plejefamilier). Endvidere gennemføres en række lærende auditforløb. På forløbene gennemgås en række sager med henblik på at følge praksis i socialtilsynene, understøtte udførelsen af godkendelses- og tilsynsopgaven samt levere analyser og viden om socialtilsynenes virksomhed.

Struktureret ledelsesdialog: Socialstyrelsen mødes regelmæssigt med såvel direktør-, leder- og mellemlederniveauet i Socialtilsynene og drøfter udviklingen af tilsynenes praksis samt evt. problemstillinger der skal bearbejdes. Der er i ledelsesdialogen fokus på opbygningen af relationer og samarbejde, hvor begge parter er forpligtet på en række fælles målsætninger og initiativer som understøtter opfyldelsen af disse.

Fælles IT-system: Der er udviklet et fælles IT-system, der understøtter sagsbehandling i socialtilsynet. Systemet er opbygget sådan, at der er sammenhæng til Tilbudsportalen, og kvalitetsmodellen er integreret i systemet.

Monitorering: Socialstyrelsen har i lovgivningen fået en særlig hjemmel til at anmode Socialtilsynene om at tilvejebringe og indsende oplysninger, som kan belyse tilsynenes virksomhed (Lov om socialtilsyn, § 24). Socialstyrelsen udarbejder på baggrund af disse oplysninger kvantitative og kvalitative opgørelser over f.eks. tilsynenes opgaveportefølje, sagsbehandling og sanktionsniveauer. Monitoreringen anvendes til at understøtte møder og dialog med ledelserne i Socialtilsynene.

Implementeringserfaringer fra Socialtilsyn Hovedstaden

Frederiksberg Kommune er socialtilsynskommune for Region Hovedstaden. Souschef og Sektionsleder for Børne- og Ungeinstitutionerne, Kristina Vang Jensen, fortæller, at sektionen har oplevet følgende udfordringer i arbejdet med at implementere det driftsorienterede tilsyn:

  • Det kan være svært at vænne sig til vurderingerne i kvalitetsmodellen. Ikke alle kriterier i modellen er rammende for alle tilbud, og nogle tilbud kan derfor være svære at vurdere.
  • Det kan være udfordrende at få den kvantitative bedømmelse og den kvalitative skriftlige vurdering til at stemme overens med hinanden. Socialtilsynet har oplevet, at tilbuddene ikke altid forstår bedømmelsen og gerne vil have en uddybende forklaring.

Sektionen har i implementeringen af socialtilsynet erfaret at, det er vigtigt at:

  • man ved den kvantitative bedømmelse efter kvalitetsmodellen er skarp på at lave gode skriftlige vurderinger, der forklarer årsagerne til bedømmelsen
  • man er opmærksom på, at inddrage tilbuddenes medarbejdere, når man laver tilsynene, da det er dem, der kender børnene bedst. 

I deres arbejde med at implementere socialtilsynet har Sektionen for Børne- og Ungeinstitutionerne desuden haft gode erfaringer med at lave følgende prioriteringer:

  • Kommunernes forskellige tilbud fordeles ikke til socialtilsynets medarbejdere ud fra geografi men ud fra medarbejdernes faglige viden. Dette er prioriteret for at sikre, at medarbejderne ved noget om de specifikke områder, de fører tilsyn med.
  • Socialtilsynets medarbejdere er uvildige i forhold til de tilbud, de fører tilsyn med. De må fx ikke tidligere have arbejdet på tilbuddet.
  • Medarbejderne i sektionen for institutioner og opholdssteder for børn og unge fører tilsyn i par af to, men der er ikke faste par, og alle medarbejderne skal arbejde sammen på kryds og tværs ved forskellige tilsyn. Dette er prioriteret for at sikre, at der ikke skabes indforståede tilgange til tilsynsførelsen i de enkelte makkerpar og for at sikre en ensartethed i måden at føre tilsyn på i hele socialtilsynet.

Sektionen har ved udgangen af 2014 nået at regodkende omkring 60 % af tilbuddene i 2014 og vil herefter arbejde med at videreudvikle deres tilsynspraksis og blive bedre til at tilpasse den til de enkelte tilbud.

Kilder

Fixsen et al. (2005): Implementation Research: A Synthesis of the Literature, University of South Florida, 2005

Kristina Vang Jensen, Souschef og sektionsleder, Socialtilsyn Hovedstaden, Sektion Børn og Unge, Frederiksberg Kommune, 

Lov om Social Tilsyn

, tlf. 41 93 24 17, Kontor for Social Tilsyn og National Koordination, Socialstyrelsen

 

Effekt

Tilsyn kan både have til formål at kontrollere og udvikle sociale tilbud. Effekten af tilsyn afhænger bl.a. af, hvordan det udføres, og hvordan det opfattes og tages imod af de sociale tilbud.

Tilsyn bruges inden for mange forskellige områder ud fra forskellige metoder, og det kan være svært at sige, hvor stor effekt styringsformen har. Ofte har tilsyn et kontrollerende og/eller et udviklende formål. Ifølge forskerne Mats Bengtsson og Emma Ek er det kontrollerende formål med tilsyn at sikre at love og forskrifter bliver overholdt, mens det udviklende formål er at informere og rådgive. (Bengtsson & Ek, 2013). Det varierer, hvor meget vægt forskellige lande og sektorer har på udviklingsaspektet. I det danske socialtilsyn er der fokus på udviklings- såvel som kontrolaspektet (Lov om socialtilsyn).

Fokusområder ved vurdering af effekten af tilsyn

Forskere peger på, at følgende faktorer kan have betydning for effekten af tilsyn:

Lovgivningen

Tilsyn bruges bl.a. til at kontrollere, at love og regler implementeres korrekt i praksis. Men selv hvis tilsynet sikrer efterlevelsen af loven, kan det i praksis godt gå hen og vise sig, at loven ikke har den tænkte virkning. For at et tilsyn har en effekt, kræver det ifølge Bengtsson og Ek både, at tilsynet sikrer en overholdelse af loven, og at loven har den ønskede virkning (Bengtsson & Ek, 2013).

De sociale tilbud

Effekter af tilsyn kan først ses, når de sociale tilbud har gennemført de tiltag, som tilsynsmyndigheden kræver. Tilsynets effekt er derfor afhængigt af, hvordan tilsynet opfattes og tages imod (Bengtsson & Ek, 2013).

Samspillet mellem faglighed og bureaukrati

Tilsyn foretages ud fra en blanding af de tilsynsførendes faglige vurderinger og standardiserede metoder for tilsyn (Johansson, 2006). Effekten af tilsyn kan derfor være afhængige af hvordan dem, der fører tilsyn, navigerer mellem de to.

Effekt af det danske socialtilsyn

Det danske socialtilsyn trådte i kraft i sin nuværende form i januar 2014. Der er endnu ikke lavet studier eller opfølgning på dets effekt. Socialtilsynene skal årligt udarbejde en årsrapport om tilbuddenes kvalitet, som bl.a. følger op på hvor mange tilbud, der er blevet godkendt, og hvor mange der er blevet lukket. På denne måde vil det være muligt at følge med i socialtilsynets indflydelse på de sociale tilbud. Den første årsrapport udkommer i 2015 (Bekendtgørelse om socialtilsyn, § 11)

Mangel på studier af tilsyns effekt

Flere forskere påpeger, at der er meget få studier af effekten af tilsyn i forhold til, at det er et meget udbredt politisk styringsredskab (Johansson, 2006; Bengtsson & Ek, 2013). Johansson skriver, at den forskning der findes omkring tilsyns effekt hovedsageligt kommer fra USA. Forskningen viser ifølge Johansson bl.a., at tilsyn har en positiv påvirkning på regelefterlevelse inden for både miljø- og arbejdsmiljøområdet. Derudover viser forskningen, at mellemstore virksomheder påvirkes mest af tilsyn (Johansson, 2006). Man kan dog ikke være sikker på, at disse resultater kan overføres til det sociale område.

Bengtsson og Ek påpeger, at selvom forskellige studier viser, at tilsyn har forskellige effekter, er forskningen præget af meget blandede resultater. Det er derfor ikke entydigt, hvordan tilsynet skal udføres for at være mest effektivt (Bengtsson & Ek, 2013).

Kilder

Bekendtgørelse om socialtilsyn 

Bengtsson, Mats & Emma Ek (2013): Uppdrag offentlig granskning. Studentlitteratur. Lund

Fixsen et al. (2005): Implementation Research: A Synthesis of the Literature, University of South Florida, 2005

Johansonn, Vicki (2006): Tilsyn og effektivitet. Boréa Bokforlag. Finland.

Lov om Social Tilsyn

Økonomi

På baggrund af den systematiske søgning foretaget forår 2014, er der ikke fremkommet studier, der belyser udgifter ved tilsyn eller dokumenterer cost-benefit af styringsredskabet.

I Danmark finansieres socialtilsynenes drift af kommunerne efter objektive kriterier og ved opkrævning af omkostningsbaserede takster. Socialtilsynene fastsætter takster for godkendelse og for tilsyn, som opkræves hos de omfattede tilbud og som fastsættes efter tilbuddets størrelse og omfang.

Læs mere om finansieringen af socialtilsynet

Publiceret: 18.03.2015. Sidst opdateret: 15.08.2016